汉代的地方制度只分为郡县两级，其上的‘州’只是一个官方划定的监察区，刺史起初也只是负责监察地方郡县的六百石官员，其管辖范围也只有‘刺史六条’。但随着形势的更移，刺史权限扩大，逐渐变为郡县长官，这便是设计之初所未能预料的事情了。州郡县三级地方制度依然有留存不易的必要，皇帝也没想着去搞一个‘省’出来，所以他在这里借王邑的封事发挥的，则是具体的地方部门。

就如皇帝手下有三公九卿分门别类为其处理政务一样，州郡县的长官也需要各种掾属为他们处理具体事务，比如州有别驾、治中、簿曹等从事；郡有功曹、仓曹、兵曹等曹掾；乃至于县也有类似的掾属。

这些职能在治理地方上的专业性和分工程度倒是都做到了，基本能满足治理地方的需要，但依然存在着两个弊端。一个是州郡县长官自行征辟僚属，而且属吏皆用本地士人，这就导致地方政务通常被豪族把持，长官若是不与地方豪强合作，便很可能会被架空，陷入当初王邑初至河东的窘境。

对于这个弊端，光武皇帝采取的是妥协怀柔的做法，直接以‘户口耗少’、‘官多役烦’为借口裁撤了四百多个县级机构，连带着还减省了关东、河北各州郡县的吏员编制，有效的缩减了豪强晋升的势力。

光武皇帝当初那么做有许多不得已的苦衷，而皇帝则不然，他此时的法统、权威可比光武皇帝要强多了，自然不用担心那些掣肘，手段也更为果决。光武皇帝好歹只是限制约束，而皇帝却是把擅自征辟掾属的门给直接堵死了：

“郡县五官掾、功曹等俗党典选举，皆授用本国人，无用异邦人者。这是地方陋习，不仅给豪强大开方便之门，更使郡县割裂、生畛域之见。”皇帝一针见血的说道：“河东今后自郡府曹掾、至各县掾属，乃至于小吏，概不得擅相征辟。郡丞、县丞、曹掾等官皆由朝廷经太学策试、或从三署郎官中择优调派。至于小吏，也应仿照朝廷策试之法，由郡守组织射策，分派各县为吏。”

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